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電力改革:要厘清成本注意電價上漲風險

如果改革不觸及輸配分離,那么不僅成本依然難以厘清,電價也有上漲風險,更無力為電力市場長期困境解套,改革也就有中道夭折的風險。

  文 | 張樹偉(卓爾德環境研究與咨詢中心)

  秦旭映(清華大學核能與新能源技術研究院)

    有非正式的消息表明,我國的電力改革草案將以“放開兩頭,監管中間”為基本的模式,并且政府不再制定發電計劃。這一不算完整的信息如果屬實,那將意味著我國的電力改革基本延續“增量”改革的思路。但是,不幸的是,在當前的環境下,這一改革方案的力度是遠遠不夠的,并且沒有體現改革的重點——輸配環節,還蘊藏著不小的電價上漲風險。本文將就此進行一些初步的探討。

    關于我國改革的幾個特點與邏輯

    改革無疑涉及利益調整,任何的改革都有贏家與輸家,但是利益調整、零和游戲顯然不是電力改革的全部,否則改革就應該叫做“你死我活的斗爭”了。我國的改革,還有(或者需要有)以下幾個特點:

    我國改革的起點已經不低。縱觀過去20年的電力改革歷史,發達國家的主要動力在于經濟效率、競爭與自由選擇,最近還可能需要加上智能電網與可再生能源發展。而東歐轉型國家、南美國家更多地通過電力改革,出售國有資產與私有化,解決外債與財政問題,并開放市場,從而具備加入一些國家集團(比如歐盟、經合組織)的資格。我國的改革沒有其他發展中國家的問題(比如總體投資不足、國家財政吃緊等。當然,值得指出的是,筆者認為,這是上一輪改革與我國的整體經濟與行政管理體制的紅利,而不是其他因素,特別不是壟斷因素的貢獻),也不會進行“休克療法”式的改革,其目標將與發達國家的目標接近。這是一個很高的起點。

    改革是“做大蛋糕”的效率改革。效率損失突出地存在于不合理的行政管制電價體系當中,特別是遠距離輸電的定價體系。在當前體系當中,四川水電大發的情況下,本地甚至出現過用電緊張,卻要長距離、耗費高成本運到千里之外,這在市場化的電價體系內是無法想象的。更有甚者,“外送電價不高于本地上網電價”居然成為外送電的原則,這是顯著的“縮小蛋糕”造成效率損失的做法。在起作用的電力市場條件下,本地的用戶由于可以節約輸電成本,無疑相比遠端用戶的競爭力更強,電力只有充分滿足本地需要的基礎上,才有外送的動力。

    事實上,唯有“做大蛋糕”,即使出現“輸家”,系統才有新的額外的剩余去補償輸家。這應該是我國改革的動力之一。

    改革是能力建設。改革是復雜的、細節導向的。無論是躉售、零售電力市場設計,交易、調度與輸電體系的分割與協作,從管制體系到放松管制體系的過渡,市場化主體產權、核算的變更,監管體系的設計與方式等,都需要從理論指導到具體實施的能力與領導力。

    美國麻省理工學院資深電力管制與產業組織教授喬斯科(Joskow)在回顧世界各國改革20年的文章中寫道“我們必須認識到,一個良好運轉的競爭性電力躉售與零售市場的建立,無論在技術上還是政治上,都是極具挑戰的”,說的就是這一點。

    具體到我國,之前有東北、華東電力改革試點及其停止的解讀,現有碳交易市場建設的摸索,其中能源建設內容涉及方方面面,有些至今仍在尋找解決方案,需要各方面的專業人員的參與與貢獻。

    改革必須降低電價。理論上,促進競爭的改革可以做到電力價格的明顯下降,取得改革的紅利,這也為智利、英國等國的改革所證明。但是操作不好,也可能完全是另外一個景象,比如俄羅斯。這是對改革順序的非常高的要求。

    要評估改革的影響,有必要假設如果沒有改革,電力系統與行業會如何發展,電價將如何變化。但是如此的“反事實(counter-factual)”的基準線在現實中是觀測不到的。判斷改革引發的電價變化,首先需要把那些非改革因素的變化,比如燃料價格、補貼變化、電價結構變化固定住。將現實中電價的漲跌全部歸于“改革”單一因素,是一個簡單的邏輯錯誤。

    如果現有的體系完全不動(如同一些學者建議的那樣),那么增加售電主體必然意味著增加交易成本,價格不動(不漲)是很難的。如果行政硬要限價,那反而跟改革的目的背道而馳,又退回到了改革之前的狀態。

    電力改革,如果操作過程中,由于改革的確造成了“電價”的上漲,那筆者悲觀地認為,改革注定要失敗。因為“改革就是漲價”的刻舟求劍、缺乏邏輯的說法在民眾意識中根深蒂固,也為反改革者提供了口實。所以,改革要有吸引力,必須不能引發電價的上漲。

    改革需要足夠的政治意愿。我國的電力改革,起點不低,未來的改革還充滿不確定性,需要很高的能力,還不能引發電價的上漲。這頗有點“費力不討好”的意思。事實上,在我國,特別是電力行業從業者當中,“保證安全,不出事”是基本的電力運行目標,筆者對此非常贊同。

    但是將“保證安全”作為電力改革的目標,甚至將“改革”與安全對立起來,貌似政治正確,實則缺乏有效信息含量與必要論證。的確,電力改革如果造成了安全問題,那是得不償失的,但是這只是個約束。電力改革也并不會必然損害安全。將保證安全定位為目標,那的確不需要什么改革了,甚至還可以退回到計劃大一統時期(拉閘限電基本可以解決所有問題)。作為世界第一大經濟體(基于購買力評價基礎)的我國,應該有更高的追求。

    但是無疑,現實可能出現的各種問題(比如改革力度不夠、改革衍生與配套措施不足、利益集團誤導、能力不足等)會給決策者巨大的壓力。阿根廷、東歐部分國家的電力改革暴露出很多電力供應可靠性問題,俄羅斯目前已經基本退回到改革之前的狀態,美國的部分州也走了回頭路(事實判斷,不涉及“好”還是“壞”的價值判斷)。

    上述提及的喬斯科教授在提示改革的挑戰之后接著說,這些問題的存在,并不意味著構建電力躉售、零售市場以及電力放松管制、重組改革的建議是錯誤的。只有經過改革,一些重要的效率、監管、運行的問題才能得以透明化,以便政府監管者與民眾更好的理解,并尋找相應的對策與解決方案(理論上都已經存在)。根本的問題是,政府能否在互斥性的方案中做出合理選擇,并有抵制利益集團壓力的足夠的政治意愿,實施改革。

    我國輸配領域存在較多的“剩余”

    為何說我國的輸配環節應該是改革的重點,這根源于這部分效率的提升空間最大。這可以從中美電價的結構比較的實證看出來。

    中美兩個大國內部的價格差異都比較大,美國的電價隨著燃料價格、需求變化的波動非常劇烈。但是總體上,美國與中國的批發電價是非常接近的,大致都在0.3-0.5元/kWh之間(東部高、西部低),而在某些時段,美國的價格可能下降到更低的水平。

    但是在零售端,雙方的電價水平拉開了巨大的差異。美國的工業電價2013-2014年維持在6-7美分/kWh左右的水平,與批發電價的差異非常小。這表明了其電價結構中,輸配成本、各項稅費都非常少。這也比較符合電力的成本變化,工業大用戶電壓等級高,用電量大,所需的傳輸成本有限。輸配成本主要發生在配網側的居民與商業用戶,其高價格也反映了這一點,電價水平比工業用戶高出接近一倍。

    而我國的工商業電價基本在0.6-1元的水平,相比美國,其價格水平高出55%-70%,甚至更多。這源于更高的稅負水平(17%的增值稅),各種附加(基金)、交叉補貼以及輸配加價。從用電結構而言,美國的居民商業用戶用電量占到了總用電量的75%,工業用電只占25%左右。而我國正好反過來,工業用電占75%,而居民商業各占10%與15%左右的份額。

    我國工商業終端電價比批發價高出了如此之多,筆者嘗試對高的因素進行分解。考慮到工商業對居民農業的交叉補貼(用占總量85%的電力去補15%的電量部分,也就是工業提高1分錢,就可以給居民提供5.5分的補貼),這部分大概可以解釋20-25%的電價差異,加上17%的稅收,以及5%左右的各種附加,總體上可以解釋大致45%-50%的電力加價。

    但是,仍舊有歸屬于輸配環節的10%-25%的差異是無法解釋的。筆者無意將這部分全部歸結于輸配租金(經濟利潤)方面的差距。一方面,中國的輸配成本有一些增加的因素,比如人口布局更加分化,電力供應的成本較高;電網年代新,投資成本更大。但是同時,也有很多因素中國是應該低于美國的,比如輸電設施計劃經濟時期多為財政直接投資,不屬于商業項目,而電網年代新,其輸電損失成本也可以更小,國產化制造與人工等成本也比美國低很多。

    如果以“降本增效”作為價值標準,那么以上實證判斷的含義就是:壟斷下的“輸配”環節應是改革的重點。當然,以上僅是估算,在目前可得的數據條件下,也只能這么做。這也從一個側面反映了中國的電力改革,特別是輸配端的改革是多么有必要。輸配環節內部與售電環節之間所有權或者核算的分割,是成本透明性的必要前提,它可以幫助解釋為什么中國的輸配成本是如此之水平,以及未來可以通過何種途徑提高效率,降低成本。

    但是,從目前的非正式消息來看,輸配環節的改革,即使是最小方式的財務核算分開,都沒有體現在電力改革方案中。這樣的話,所謂的“監管中間”如何監管,跟現在有何區別就是一個大大的問號。

    省為實體的電網改革仍具有可行性

    拆分為省對改革能力的要求可控。這一點應該是顯而易見的。相對于輸配分開,輸電、交易、調度等體系物理或者核算分割與彼此協作,拆分為省網,將原有職能基本固定,逐漸網運分開,明確輸配電成本,積累經驗以及進一步的改革,是相對容易操作的。即使出現了一些問題,問題的范圍也能控制在省級范圍之內,也可以先做一些特別的試點,改革的順序相對靈活。

    省網獨立不會造成資源優化配置壁壘。理論上,資源優化配置的動力來自于地區間的成本特性差異,這與企業是否大統一沒有關系。上世紀的最后幾年,中國整體經濟形勢低迷,能源與電力消費甚至出現負增長,這種情況下,二灘站與三峽水電的電力消化成了大問題,發電能力閑置嚴重,大一統并不能充分保證資源優化配置。目前,國網與南網間的電力交換的存在,也說明大一統對保證資源優化配置并不必要。關鍵是交易或者貿易的動力是否存在,大一統的電網模式,既不充分,也不必要。

    更進一步,由于電力傳輸高損耗的特點,過長距離的輸電(比如超過1500公里)在多數情況下都不會是資源優化配置的方向。過去發生的水電消納困難,到底是行政不當干預資源優化配置問題(不買便宜的,只買本地子公司的),還是長距離輸電缺乏經濟吸引力,并不顯然。其原因是復雜的,一些先入為主的看法(比如省為實體限制了清潔能源消納,所以就擴大實體的地理覆蓋范圍。演化到現在,西電東送朝向了另一個極端方向,成為了政治任務),更多的是基于那個時期的產業環境而來,可能對目前的改革并沒有確切的含義。這需要細致的實證分析。

    事實上,這一點在2005年初,《電網建設》刊發吳敬儒先生的《我國特高壓交流輸電發展前景》一文就提及了這種輸電的動態變化。其稱“國內外的實踐表明,大型水電站在建設初期主要向遠處負荷中心地區供電,隨著附近及輸電線路經過的中間地區的用電增加,遠距離送電量日益減少,向附近及中間地區的供電量逐漸增加”。這種動態變化意味著,交流輸電方式(可以有中間落點),基于遠端市場的需求來論證特高壓的必要性是站不住腳的,因為經濟的發展會使得遠距離落地越來越缺乏競爭力。而直流屬于點對點的能源輸送,高投資與高損耗(相比其他交通方式,比如輸煤與輸氣)是其基本的技術特點。在超導技術沒有重大突破的背景下,其長距離輸送電力的損耗與投資形成的成本,競爭力無法與本地發展電源可比將是最可能的情況。即使時間次序上,先有長距離輸電,那么其形成的電價水平也將刺激本地低成本機組的建設,從而在競爭格局中無法獲得市場份額。

    “無電可輸”,似乎是長距離輸電長期動態發展的宿命。如果以政府行政命令的方式強制外送遠端目標,那意味著整體的效率損失。這種損失,必然體現在發電、輸電或者用電的一方或者幾方的收益上(從我國水電的外送看,人為壓低水電價格,并時有限制本地競爭性使用,主要是在擠壓發電方與本地用電用戶)。

    省網有利于有效監管。拆分為省級電網,的確在省內,其仍舊是壟斷經營的,直接的競爭短期不會有。但是同業對標形成的間接競爭是存在的,并且隨著大用戶直購電、輸電網絡無差別開放的推行,省級公司的市場力量與游說能力會有效削弱。理清電網輸配電的成本是核定輸配電價,構建“多買多賣”電力市場的前提。從這一意義上來講,為了規避壟斷“俘獲”與信息不對稱問題,“拆分電網”是理清電網成本的現實可行路徑。這將為有效的監管提供前提。

    “四放開、一獨立”如果實現,似乎也沒有必要從業務職能角度維持一個垂直一體化的電網公司(電力交易必然是分散的),其職能完全分散到省,以及跨區跨省聯絡線專門公司。

    省網獨立符合電網發展趨勢,不影響規劃的效果。電力系統靈活性與智能化要求進一步迫切、電力傳輸特點限制的背景下,盡量減少電力輸送規模, 保持本地化消納是電網的發展趨勢。如果我國的電網能夠實現省為資產實體,那么基本意味著全世界的趨同趨勢。美國的電網公司平均不會超過一個州的地理范圍,歐洲大大小小的國家眾多,任何電網公司覆蓋的地理范圍也很有限。

    此次草案也提及電網規劃的內容。拆分為省級電網之后,的確大一統的規劃的難度會加大。但是大一統的規劃需要做到何種程度仍舊是一個開放的問題。

    就筆者的看法而言,以前的規劃更像是社會規劃者(social planner)模式。根據一個預期的需求,討論如何去滿足的問題,其中包含著不斷的定位、簡化處理,才能推導出所謂的規劃目標。不考慮價格水平,不考慮需求存在的固有的不確定性,這種基于一個不可靠前提的“分餅式”規劃即使在方法論上有探討的必要,從可應用性角度的價值也待考。

    未來需要的規劃,是一種基于“問題解決方案”的演化模式。針對目前電力系統存在的諸如輸電阻塞、調峰不足、短路電流等問題提出邊際上的解決方案。涉及省間與區域間的部分線路走向與設計,具有一定的外部性影響(規模經濟、整體潮流影響等),需要超越小地理尺度的規劃,中央政府可以做一些協調與決策指導。省為實體并不會對這個程度的規劃產生大的不利影響。

    省網實體相對靈活,可為進一步改革與重組奠定基礎。筆者認為,全國統一電力市場的提法大而不當。沒有地理范圍更小的競價市場的建設與經驗積累,更大的市場無從談起。任何實時聯動的市場,都基本是從小的市場一步一步擴大、連接而成的。小尺度的電力市場的運行,發現了不同地區的電價水平與結構特點,省級間電力市場連接并同步運行,增強電力市場設計的能力與監管經驗,建立更大地理范圍的電力市場必要性才能被理解。全國電力市場,這將是第一步省級電力市場建設之后的事情。

    當然,整體思路上拆分電網,并不意味著31個省份都需要這樣。南方電網公司作為我國上一次改革的試驗田,有其特定的改革探索目的;華東電網聯絡比較緊密,地區間差異也比較小,電力市場構建地理覆蓋范圍大一些技術上也容易操作,這都可以作為更大的資產單位。但是,有些區域,其拆分為省級公司,將激發其巨大的活力,幫助其形成正確的電力結構與能源結構,比如遼寧的風核非化石系統、甘肅的風光可再生系統,四川的水天然氣系統。這些地區由于資源稟賦豐富,將擁有低到美國中西部地區的電價水平,對本地的經濟發展與外送電力到其他省份(某些時段與節點,基于本地需求充分滿足的前提下)形成巨大的激發。

  總結

  “放開兩頭、監管中間”的改革很清楚,也很容易操作,對現有的格局觸動最小,可能政府發幾個文件(允許售電、增量配電的市場主體,輸配電價格體系標準、交易中心換牌公示)就基本夠了。但是無疑,這種改革屬于“最快的火車,卻到達了錯誤的車站(Fast train to the wrong station)”。

  由于沒有對系統無謂損失最多的輸配環節的效率改革,力度不夠。即使改革出現了新的市場主體,新增加的市場交易成本與新的市場失靈(比如缺乏實時電價與消費者響應)的存在,極可能導致電力價格上漲的局面,改革就有可能遭到抵制與詆毀,改革失敗的風險不小。

  我國的電力改革,必須給民眾以更強的政治承諾信號,以打破壟斷作為核心內容,以建立較小地理尺度的電力市場為優先任務。以物理資產分割為輸配電的基本改革目標,以財務分開核算為底線。拆分電網為省級網公司,是力度尚可,風險不大的改革選擇,也可以為進一步的改革奠定監管、能力建設與未來電網發展的基礎。

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